泉佐野市問題があぶりだした国と地方の“いびつな関係”|帯野久美子

泉佐野市問題があぶりだした国と地方の“いびつな関係”|帯野久美子

ふるさと納税をめぐる裁判で国に勝訴した大阪府泉佐野市。この問題が問いかけたものとはなにか。大阪府の人事委員会委員長を務めた筆者が、地方と国のいびつな関係に切り込む!


出典:泉佐野市ふるさと納税特設サイトより

新しいルールで過去を裁けるか

安堵した。日本は法治国家だったのだ。6月30日、最高裁は大阪府泉佐野市に、逆転勝訴の判決を言い渡した。ふるさと納税の新制度から除外されたことを不服として、泉佐野市が国を訴えていたものだ。

事の起こりは昨年6月。新ふるさと納税の指定制度が始まり、過去に高額な返礼品で多額の寄付を集めた泉佐野市ら4市が、指定から外された。泉佐野市は、過去の経緯をもって除外されたことは違法として、国と地方のトラブルを審査する国地方係争処理委員会に見直し審査を求めた。

委員会は総務省に「新制度の目的は過去の行為を罰することではない」とのコメントを付して、再検討を求める勧告を出したが、勧告は無視され除外の継続が決定された。

それを受けて泉佐野市は大阪高裁に提訴するが、今度は大阪高裁が「基準をつくる総務相には広い裁量がある」として請求を棄却。その判決が最高裁で裏返ったのだ。

目まぐるしい一年だった。そしてその間に、法や制度の佇まいが見えづらくなってきていた。まずは総務省が勧告に従わず除外の継続を決定した時のこと。次に大阪高裁が泉佐野市の訴えを退けた時のこと。

「なぜ新しくつくったルールで過去の行為を裁くことができるのか?」

素人ながらも大いに疑問を感じたものだった。

もしも仮に新しい建築基準法ができて、新基準に満たない建築が違法建築となったとしたら、いったいどうなるのか。法は施行以前に遡って適用されないのが原則ではなかったのか?

総務省は最高裁に宛てた答弁書の中で、「(不適切な募集で自治体間に不公平を招いたような泉佐野市が)指定を受けることになれば、他の地方団体の理解や納得を得られなくなる」制度に対する国民の理解も得られない、そんな自治体には資格がないことを繰り返し訴えていた。

全国紙が一斉に批難

多くのマスコミも、高額な返礼品で多額の寄付を集めていたとして泉佐野市を批判していた。しかし、寄付金集めの方法が行き過ぎていたか否かは常識の話で、問題は、法に照らして当事者の行為が妥当であったかどうかだ。

その点、最高裁の判決は「寄付金集めをエスカレートさせ、社会通念上の節度を欠くものであった」とした上で、「それでも過去の実績を理由に除外した国の対応は違法」と結論している。「法」と「常識」を明確に区分した考え方で、裁判官5人全員一致の意見であったという。
判決文が分かりやすかったことにも説得力があった。

一連のふるさと納税問題をめぐる、マスコミの報道には興味深いものがある。9月4日に係争処理委員会が勧告を出した後、それまであまり注目されてこなかったこの問題を、各紙が一斉に取り上げだした。

全国紙の社説は、「事実上の国の敗訴といえよう(産経)」「地方を力づくで従わせようとした手法を、国は素直に反省するべきだ(朝日)」「総務省の機関が総務省の決定に異を唱えた。異例の勧告であった(毎日)」「地方分権の旗振り役の総務省が分権の意味を忘れていたようだった(日経)」の書き出しで、激しく総務省を批判。地方紙も同様に国を批判しながら、多くが制度そのものの見直しを求めている。

10月4日に総務省が、勧告を無視して除外の継続を決定すると、今度も「勧告に向き合わない総務省(日経)」「地方分権の理念どこへ(朝日)」「制度維持ありきの強弁だ(毎日)」など、北から南まで全国の新聞が、さらに激しく総務省を批判。

「除外は裁量の範囲内で、地方財政法の規定にも沿っている」とした同省の主張に強い疑問を呈した。

11月1日。ついに泉佐野市は、除外の取り消しを求めて大阪高裁に高市早苗総務大臣を提訴する。
これだけの世論が形成された中だ。誰もが大阪高裁の判決は、国に厳しいものになると予想していた。

ところが、いざふたを開けてみると判決は、国の主張を全面的に認めたもので、泉佐野市に厳しい内容だった。

判決は、除外基準を作る総務省には「広い裁量」があると結論づけ、同市の返礼品は「突出して極端」で、その方法は「極めて不適切」と泉佐野市を厳しく批判している。

マスコミの総務省忖度?

不思議なことに、この判決に対する全国紙の社説は、ほぼ事実を伝えることにとどまり、そこに強い主張は見られない。元鳥取県知事の片山善博氏は「一般に行政訴訟では、国に寄り添った判決が下されることが稀ではない」と記しているが、まさかマスコミまでが総務省を忖度したわけではなかろう。

考えられる理由のひとつに、判決が分かりづらかったことがあるのではないか。大阪高裁の判決文は複雑難解で、何故、過去を遡った除外に問題がなかったのか、そこから容易に読み取ることはできない。

判決は関係者だけに向けて言い渡されるものではない。国の形をつくる道標ともなるものだ。であれば、義務教育を修了した人間が、努力をすれば理解できる内容であるべきで、社会人が何度読んでも理解できない判決など、大阪高裁は国民に説明責任を果たしているとは言い難い。

一方、全国紙とは違い地方紙の社説は、一貫して総務省に厳しい内容だった。

「判決は、総務省が後出しジャンケンで自治体を統制することにお墨付きを与えた」。(京都新聞)

「対等であるべき国と地方の有り様に禍根を残した」(南日本新聞)

「言うことを聞かない自治体への見せしめがまかり通れば、地方自治の萎権を助長しかねない」(神戸新聞)

その論調からは、財源難にあえぐ地方が、強制力のない助言に従ってでも国に頼らざるを得ない、苦しい事情がにじみ出てくるようだ。

問題の根幹は地方交付税である。地方交付金は、地方に代わって国が所得税、酒税、法人税、消費税、たばこ税の5税を国税として徴収し、自治体間の財源の不均衡を調整するために再分配する税金だ。

地方にとっては自主財源であるが、再分配の調整権は国がもつので、いつまでたっても地方は国に頭があがらない。

私自身も特別職ではあるが過去に10年間、地方公務員を務めていたことがあり、その間に問題を痛感した。

当時の身分は大阪府の人事委員会委員長で、人事委員会の最も大きな仕事は、知事に対して職員の給与を勧告することである。

大阪府には、警察官を含めると5万人強の公務員がいたが、公務員バッシングの時代でもあった。民間出身者として、府民にわかりやすい給与制度をつくることを目的に仕事していたつもりだったが、そこに現れたのが橋下徹知事である。

参った橋下知事の提案

選挙公約のひとつが、「人事委員長との対話」で、本人に会って話してみると求められたのは、「大阪府の職員の給与を、倒産前の不動産ブローカーと比べること」であった。

当時大阪府は、臨海埋め立て地域の開発に多額の赤字を出していた。知事は「大阪府は、いまや倒産前の不動産ブローカーと同じ。彼らと同じ水準で給与を考えるべきだ」と言いたかったのだろう。

 これには、さすがの私も参ってしまった。倒産前の不動産ブローカーの給与と府職員の給与を比べることの妥当性よりも、まず調査する術が無い。そこで考えついたのが、賃金センサスを使った民間給与との比較だった。

給与勧告の仕組みを簡単に言うと、従業員50人以上の企業を選び出し、職種別に給与台帳を調べて平均値を出す。それを同等の仕事をする職階の公務員の給与と比較して差額をだすものである。

毎年、国の人事院が出した官民給与実態調査の結果を参考に、地域の民間企業の賃金調査を行い、その結果を分析して知事に勧告をする。精緻な調査分析であるが、それだけに複雑で透明性に欠けるという難点がある。

一方、賃金センサスは厚生労働省が毎年実施している「賃金構造基本統計調査」の結果をまとめたもので、事務所が属する地域、規模別に、雇用形態や就業形態、職種や性別、年齢、学歴などの労働者の属性別に賃金の実態を明らかにしており、厚労省のサイトでも公表されている。

透明性も高く、一般になじみも深い上、府民の理解も得やすい。知事の真の意図もそこにあるのではないか。
そこで、まず賃金センサスが使えるか否かの研究を始めることにした。
初めは事務局の激しい抵抗にあったが、改革マインドを持った課長らの働きで半年後、何とか使えるのではないか」という結論に達した。
しかし、最終的には厚生労働省の協力がなければ結果は出せない。そこで全国の人事委員会から国に要請しようと、大阪府が会長を務める連合会などで提案したが、そこでの反応はほとんど得られなかった。

周辺に聞けば、「そんなことをしたら地方交付金を減らされる」というのが、そのおおかたの理由とのことで、別に公務員給与を減らそうというわけではない、国民に分かりやすい制度を考えてみようというだけなのに、主体的に行動を起こすこともできない地方の姿勢に、本当にこのような環境で人が育つのか、心配になったものだった。

それだけ「地方交付金」は地方を縛り付けているのだ。

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ここからがスタート

泉佐野市のふるさと納税問題は、多くのことを投げかけた。まずは、2000年に施行された地方分権一括法で、国と地方が「上下・主従」から「対等・協力」の関係になったこと。

強制力を持った「指導」に代わって、従うかどうかの判断を自治体にゆだねる「技術的助言」や「勧告」などの仕組みがつくられたことを、我々に思い出させてくれた。

分権法の成立時に、国と自治体の新しい関係を保証するためにつくられた国地方係争処理委員会の存在も、多くの人が初めて知ったに違いない。

あれからちょうど20年。この問題をきっかけに、国と地方の関係がどれくらい対等になったのか、検証をしていかなければ、リモートワークも多極連携型の国造りも絵にかいた餅になってしまう。

安倍首相は、コロナの国難を「集中から分散へ、日本列島の姿を根本から変える大きなきっかけだ」と表明しているが、東京一極集中の是正は、歴代どの内閣も成果をあげられなかった政策のひとつだ。鍵となるのが、中央から地方への予算と権限の委譲である。

おりしも泉佐野市と総務省の間には、特別交付金をめぐる争いも残っている。特別交付金は、地方交付金のうち財源不足を補う普通交付金とは別に、自然災害時などに充てるため交付される資金で、毎年12月と3月に分配される。

その特別交付金を、泉佐野市は昨年12月分で、4億3202万円から710万円に減額された。

原因は、総務省が特別交付金の算定に、ふるさと納税の寄付収入を含めるよう省令改正したことによるもので、泉佐野市は「(法律ではなく)省令で定めることのできるのは算定方法だけで、新たな項目を追加することはできない筈」と、見直しを求めて大阪地裁に提訴している。

交付税の算定を含む地方財政は、複雑で一般にはなじみにくい。いや地方公務員法を含める行政法の体系そのものが、自治体職員にとってすら分かりづらく、専門とする研究者も法曹も多くはいない。
しかし予算の分配は、国・地方の関係の根幹にかかわる基本問題である。社会全体でしっかりと見つめていかなければ、次の20年も地方分権は一歩も進まない。

そして忘れてならないのは、それが日常からどんなに離れたところにあっても「法は法」であること。たとえ小さな逸脱でも見逃してしまえば、やがて亀裂が大きなひび割れとなって水亀を壊してしまうように、法治国家の佇まいが壊れてしまうこともある。最高裁の判定は、法の軽視をも戒めた重い内容であった。 
                    
最高裁の判決が下った翌日に、総務省は泉佐野市の新制度への復帰を認めた。これまでも法に違反していなかったことを主張してきた泉佐野市が、よもや復帰後に法令を遵守しないとは考えにくいので、ふるさと納税問題はこれで一見落着したように見えるが、国と地方の関係をめぐる議論は、ここからがスタートだ。

人口たった10万人の小さな自治体が、よくも悪くも国中の注目を集め、最高裁まで争ったこの問題を、どちらが「悪かったか」だけで終わらせてはいけない。マスコミには今後も、事の本質を見極めた議論で世論をリードしてもらいたい。

帯野久美子

https://hanada-plus.jp/articles/484

株式会社インターアクト・ジャパン代表取締役。1952年3月、大阪府に生まれる。1975年3月、追手門学院大学文学部社会学科卒業。1982年3月、個人で翻訳活動を開始。1985年12月、株式会社インターアクト・ジャパン設立。2009年から2015年まで国立大学法人・和歌山大学の理事・副学長を務める。一般社団法人関西経済同友会常任幹事。

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